住宅用地制度存在五大问题 房地产用地市场体系亟待革新

来源:腾讯财经 2018-09-30 09:29

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张占录(中国人民大学公共管理学院土地管理系主任)

一、住宅用地制度是影响房地产发展的核心要素

自上个世纪80年代末以来,房地产市场好似一匹无缰的野马,伴随着中国经济的高速增长,一直沿着跌宕起伏的轨迹迅猛发展。房地产市场也一直处于非理性增长状态,这种非理性增长状态,特别是居民住宅价格的持续的迅猛上涨,已经对我国经济和社会发展产生了非常严重的影响。针对不同城市、不同时段我国各级政府也制定并实施了各种调控措施,但实施效果一直不尽如人意。

2014年国家新兴城镇化发展规划,首次针对房地产发展系统阐述“建立长效调控机制”以来,我国居民住宅价格过快增长的势头依然未得到有效控制,究其原因就是对“长效调控机制”的主要目标还未认识清楚,以至于我们面对长期以来无理性的房地产增长、特别是过快的居民住宅价格增长无法适从。

为此,2017年召开的中央经济会议后,中央及各相关部门又多次强调尽快建立“房地产平稳健康发展的长效调控机制”以促进房地产投资平稳发展,并进一步明确了“长效调控机制”的目标。目标直指房地产投机炒作行为,确立了“房子是用来住的、不是用来炒的”目标定位,强化住宅的居住属性,引导理性投资,让投资功能更好地服务于居住功能,坚决遏制投机炒作,从源头上消除房地产投机炒作的根基。简单说,“长效调控机制”的目标就是遏制房地产投机炒作。

中央的态度表明,建立房地产发展的长效调控机制已刻不容缓。中央经济工作会议就已提出要“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等五大手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”。具体措施主要是:进一步加强财税体制改革、投融资制度改革、土地制度改革、住房制度改革以及房地产市场体系建设等。

提出建立房地产发展的长效调控机制以来,我们看到,房地产调控的效果并不显著,归其原因一方面源于现行实施的调控措施大多还是短期效应手段;另一方面,长效机制还未形成体系,特别是一些对房地产市场起到长久作用的基础制度还未引起学界和政府的足够重视,如土地制度改革、住房制度深化改革、房地产税收制度改革、房地产市场体系重构等,以至于不能使一些常规的金融、财政、投资等调控手段发挥长久的作用,从而根本上解决投机炒作的根基。要建立房地产发展的长效调控机制,就必须改革房地产发展的基础性制度。

土地制度是房地产最重要基础制度之一,而住宅用地制度则是影响房地产发展的核心要素。住宅用地制度会对房地产发展起到长期稳定的影响,因此住宅用地制度在长效调控机制中,处于主导地位、中心地位和基础地位,是长效调控机制中的重要基础制度。

二、现行住宅用地制度存在五大问题

源于1980年代末的我国城市土地制度的改革,特别是土地有偿使用制度、征地制度、招拍挂制度的改革,极大促进了城市经济的增长和房地产业的发展,但“仓促盲目”的土地制度改革也造成了今日房地产市场顾此而失彼的局面。就住宅用地制度而言主要问题有:

(1)城乡二元结构基础下的土地制度安排,造成了城乡“冰火两重天”相互割裂的土地市场,城乡土地要素不能流动、土地资产效能低下,农村建设用地资产,不能对冲城市虚高的住宅地价。

(2)政府成为住宅用地供应的单一主体,在新增用地总量严控的土地政策背景下,推高地价和房价。

(3)商品房用地面积过大而保障房供地面积不足,用于出售的商品房用地供应过多而用于自持租赁房用地供应过少。住宅用地市场结构不合理,因而导致房地产市场结构不合理,保障房和租赁房稳定房价的功能不能得到充分发挥。

(4)随着城市经济发展转型和工业生产率的提高,工业、服务业用地和居住用地需求结构发生了很大变化,住宅用地需求剧增,而工业、服务业用地相对减少。而长期以来存在的严控新增住宅用地供给、存量用地开发困难的问题,导致了目前建设用地供给结构失衡、住宅用地总量不足的较为严重的市场后果。

(5)我国内地土地有偿使用制度和供地制度是在借鉴香港土地批租制基础上建立起来的,实施的是“招拍挂”制度,香港的招标拍卖制度造成了今日香港的高地价和高房价,然而内地却缺少像香港那样可以“对冲”高地价的保障房供地体系。

三、新型房地产用地市场体系亟待建立

房地产发展的长效调控机制建立有赖于土地制度改革,有赖于土地制度的创新。中央及各级政府都已意识到,土地制度改革对于房地产长期稳定发展的作用,对于建立长效调控机制的重要意义。为此,近一个时期,从国家层面到地方政府,从理论研究到实践探索,都在积极推动土地制度改革。改革的目标及基本框架就是要建立一个城乡统一的多主体供应、市场结构合理、用地结构均衡、供地方式多元的房地产用地市场体系。

建立城乡统一建设用地市场是房地产发展长效调控机制的基本条件。改革城乡二元结构基础下的土地制度安排,在“完善农村集体土地产权,设立农村集体土地发展权,保障土地所有者的合法收益,使得增值收益在政府、集体和个人之间,城乡之间和区域之间得到合理的分配”的基础上,准许符合规划的现有或新增农村建设用地,包括集体经营性建设用地、农民宅基地和各种公共设施、公共建筑用地直接进入建设用地市场,与国有用地同权同价。

实施住宅用地多主体供应是房地产发展长效调控机制的必然选择。改革现行土地征收和土地收购储备制度相关法律、法规的规定,在维护我国土地公有制基础不变的基础上,凡是依法取得土地所有权或使用权的单位、集体或个人都可作为住宅用地使用权的供应主体,改变现行法律体制下,政府作为供地单一主体的制度。农民集体土地除基础设施、公益设施用地外,不需要土地征收环节,可直接按规划进入市场交易转变为住宅用地。单位依法取得的土地不需要收购储备环节,可按规划直接进入住宅用地市场或依法自行开发。政府只对承担的基础设施等公益用地实施土地征收或收购。

调整住宅用地市场结构是房地产发展长效调控机制的重要手段。改变现行住宅用地按70年使用权只采取一次性出售的土地出让做法,还可采取年租制;大力推进租赁型住房用地的供给,将住房消费引入住房租赁市场,从而消弱商品房出售价格。通过住宅用地年租制或持有型住房开发建设,降低土地取得成本或住房使用成本,实现住宅用地或住宅租售并举、租售平衡,稳定房地产发展。

提高建设用地结构中住宅用地比例是房地产发展长效调控机的有力保障。深化土地供给侧结构性改革,减少工业、商服等用地供应,集约节约利用工业、商服业用地,持续保持住宅用地数量足额供应,增加房地产市场的有效供给,缓解商品房供需矛盾。加大保障性住房用地供应,以增加政策性住房供给,彻底解决中低收入群体住房问题,真正形成“高端有市场,中端有支持,低端有保障”的“立体化的住宅用地供应体系”。

采取多元化供地方式是房地产发展长效调控机制的有效措施。改革目前实施的住宅用地“招拍挂”出让制度,严格限定“价高者得”的土地出让方式的使用,除部分竞争性较强的高端商品住宅项目可完全采取“价高者得”竞拍、挂牌方式外,大部分住宅项目应采取综合考虑保障房面积、租售结构、房屋租售价等“多要素”拍卖或挂牌方式获得用地。

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